赵聚军：福利民粹主义的生成逻辑及其政策实践——基于拉美地区和泰国的经验
——基于拉美地区和泰国的经验
（一） 关于民粹主义概念界定的争议
作为现代政治生活的一个重要特征， 民粹主义一直是政治学研究中最为重要、也是最具争议的范畴之一。长期以来， 民粹主义被广泛运用于透视国家与社会关系、政治参与、领袖行为、公共政策和政治文化等重要的政治学课题。在实践中， 民粹主义政治人物多被视为左派，但也有部分被视为新自由主义者，乃至极右翼民粹主义运动的组织形式多是自上而下推动， 但也有自下而上自发兴起的； 通常认为政治经济危机是民粹主义政治人物上台的主要契机，但近年来也出现了一些民粹主义政治人物在社会经济较为稳定的“民主巩固” 阶段上台执政的案例。上述现状最终导致了这样一种局面：
“当人们从不同的视角看待它（ 民粹主义） 时， 便会得出极不相同的结论” 。在现实政治生活中，“我们能够凭借直观的感受将某些社会运动或意识形态称之为民粹主义， 但如果想把这些直观感受抽象为概念， 却是异常困难的。” 因此， 直到目前，学术界对于民粹主义本质的界定仍然存在巨大的分歧， 共识非常有限。具体来看， 在当代的相关研究中， 至少可以归纳出三种具有一定代表性的概念界定，即作为政治行动策略的民粹主义（populismasapolitical logic） 、作为意识形态的民粹主义（ populismasideology） 和作为政治话语的民粹主义（populismasdiscourse）。
其一， 作为一种政治行动策略的民粹主义。在政治学和社会学的相关研究中，关于民粹主义最有影响力的界定是将其定义为一种政治行动策略， 其主要代表人物是拉克劳（Emst Laclau） 。拉克劳认为，如果试图通过厘清被描述为民粹主义的社会运动的共同特点来概括其本质， 难免将陷入一种认识循环。或者说， 把焦点集中在民粹主义运动上， 意味着已经知道了民粹主义是什么（而民粹主义本身正是我们需要定义的对象） ， 其结果就是难免出现本末倒置， 最终并没有发现所谓“民粹主义的普遍本质”， 只是把从各种不同的现象之中抽取出来的含义附加到“民粹主义” 这一符号上。基于上述认识， 拉克劳并没有对民粹主义的普遍本质做出界定， 而是指出民粹主义仅仅是为了击败政治对手而采取的行动策略。他甚至认为，因为“ 人民” 是民主时代政治生活的主体， 任何个人和团体要想实现其政治目的，只能依靠“ 人民”的力量， 因此现代民主政治本身就几乎等同于民粹主义。比较普遍的看法是，政治行动策略论主要源于拉美地区的政治实践， 之后又对拉美地区的民粹主义研究产生了广泛的影响。
其二， 作为一种意识形态的民粹主义。近年来，将民粹主义作为一种意识形态进行解读已经在欧洲占据了主导地位， 穆德被视为其主要代表人物。穆德为民粹主义做出了一个最低限度的界定， 即“ 民粹主义作为一种内核单薄的意识形态类型， 总是有意识地将社会分裂为两个对立的集团，‘纯粹的大众’（the pure people） 与‘ 贪腐的精英’（the corruptelite） ， 强调政治生活应该是‘ 人民意志’（general will） 的集中反映。” 穆德认为， 上述界定虽然有可能使民粹主义与其他意识形态难以彻底区别开来，但却可以使其脱离具体的存在， 真正上升为一种理念， 有助于摆脱长期以来的纷争， 更好地进行经验性研究。
其三， 作为一种政治话语的民粹主义。此类研究又可以分为两种类型：
一类主要是继承和发展了拉克劳的理论， 将民粹主义界定为一种反现状的政治话语， 并将政治生活象征性地简化为人民（弱势群体）与其他群体之间的对立关系，其代表人物包括托芬 和豪沃思等；另一类则将研究重心集中在对民粹主义现象进行经验性的验证和测量。当然， 学术界对于此类研究一直存在较大争议， 这主要是因为已经得到普遍共识的经验材料非常少，从而使得研究工作往往难以建立在可靠的经验基础之上。
（二） 福利民粹主义： 民粹式的福利超载
联系前文的内容， 学术界对于民粹主义本质的界定虽然存在很大的争议， 但有一点却是得到普遍认同的， 那就是民粹主义政治人物在宣传和动员的过程中总是有意识地将社会分裂为“ 人民” 和“精英”两个对立的社会集团， 并在此基础上强调政治生活应该是作为多数人的“ 人民意志” 的反映。民粹主义的这一核心特质决定了其施政导向极易于趋向两个方面。其一是反精英， 即将反对者或竞争者描绘成“贪腐的精英”。无论是在争夺政权的过程中， 还是在执政之后，通过丑化对手的方式获得大众的支持都是民粹主义政治人物最常用的宣传策略。其二是通过“政治性分配激励”， 全面提升“ 人民” 的福祉。通常， 在一些贫富差距悬殊、社会对立严重的国家和地区， 农民、城市中低收人者等社会弱势群体更易于被反精英式的宣传所俘获。然而，仅仅通过丑化“精英” 等宣传策略虽然有可能使民粹主义政治人物在“ 人民”的簇拥下上台执政， 却很难获得持久的支持。在这种情况下， 通过政府这一有形之手重新分配社会资源，全面提升社会福利供给水平， 让“人民”获得实际的物质回报， 以获取长久的支持，就成为迎合民意的另一个重要渠道。再加上在“ 福利刚性” 作用下，公众对既得的福利待遇普遍具有只允许上升、难以接受下降的心理预期， 民粹式的福利超载通常就难以避免了。
综合上述分析过程， 本文归纳出了一个有关民粹主义社会福利政策＠的全新分析范畴——福利民粹主义， 即民粹主义政治人物为了获取“ 人民” 的支持或践行其政治理念， 强力推行违背经济发展规律、带有“政治性分配激励”色彩的社会福利政策。从整体上看， 本文对福利民粹主义的界定主要是基于特定政治生态下民粹主义政治人物的施政或竞争策略， 对民粹主义所作的类型学界定。在现实政治生活中，虽然民粹主义与福利超载之间存在着很强的吸引力， 但是否真正推行带有“ 政治性分配激励” 色彩的社会福利政策， 却主要取决于“ 人民的意愿” 和民粹主义政治人物本身的政治理念，同时也要受制于是否具备相应的社会基础和制度环境。或者说， 只有在那些社会结构失衡、贫富对立严重的国家和地区，民粹主义与福利超载才更容易走向结合， 催生福利民粹主义。正因为如此，从社会经济政策的层面来看， 既可能出现福利超载式的民粹主义，也可能出现新自由主义式的民粹主义。比如，在经历了20世纪80 年代“失去的十年” 之后， 拉美地区社会各界普遍对强调“ 政治性分配激励”的传统民粹主义社会经济政策不满， 导致在20世纪90年代民粹主义与新自由主义结合， 产生了所谓的新民粹主义（New Populism），藤森、卡洛斯和梅内姆等新民粹主义政治人物都曾试图大力推行新自由主义式的社会经济政策。此外， 某些比较突出的社会矛盾， 也可能被民粹主义政治人物所利用。例如，随着外来移民问题引发的矛盾日渐激化，以法国的勒庞、奥地利的海德尔等为代表的民粹主义政治人物， 高举“反移民”和种族主义大旗，成为当代西方民粹主义极右翼政治人物的代表。
（一） 关于民粹主义研究的文献梳理
从时间序列来看， 从20世纪60年代开始， 有关民粹主义的研究大致经历了三个主要阶段：第一阶段从60年代至70年代， 现代化理论和社会结构理论在民粹主义研究中占据着主导地位；第二个阶段从70年代至80年代， 行为主义成为民粹主义研究的主流范式； 第三个阶段从20 世纪90年代开始延续至今， 新制度主义成为民粹主义研究的新的流行范式第一阶段的相关研究主要是基于现代化理论和马克思主义的社会结构理论，认为经济因素所导致的贫富分化在民粹主义的社会整合中发挥了决定性的作用。具体来看， 研究者多将大众社会理论等现代化理论的分支作为研究工作的理论基础， 通过聚焦经济因素在民粹式社会整合中所发挥的作用，解释庇隆主义（ Penmismo） 等传统民粹主义的社会基础问题？。同时， 也有部分研究者主要基于马克思主义的社会结构理论对民粹主义现象进行分析。从基本观点上看，两者并无实质性差异， 其差别主要反映在对概念的使用上， 马克思主义者更乐于使用“ 波拿巴主义”（Bonapatism） 去界定民粹主义现象。这一时期相关研究的学术贡献主要反映在三个层面：一是对于民粹主义现象做出了更加具体的界定，二是较为深人地分析了民粹主义政治人物与“人民” 的关系问题， 三是社会文化、政治代理人等因素在社会转型中的作用受到了一定程度的重视，并对后续研究产生了深远的影响。当然， 这一时期的研究也存在一些不足：一是普遍认为各种社会集团的形成是一个自然而然的过程， 忽略了领袖人物在塑造社会结构方面的作用；其二，研究工作往往是直接从社会基础跳跃至政治后果层面， 缺乏对这一转化过程中的政治意识、宣传动员等因素的具体分析。这一分析路径容易被理解为“ 人民”只是政治生活的附属品， 很容易被操纵。第二阶段的相关研究主要聚焦于民粹主义政治人物如何通过自上而下的宣传和动员来贏得并操控支持者。具体的关注点又可以分为两类：大部分研究者更加关注民粹主义的宣传动员策略， 试图回答第一阶段的研究无法给出解释的一个核心问题， 即民粹主义的宣传为什么对其支持者如此有吸引力？ 另一类则更加关注民粹主义支持者的行为动机，认为“ 人民” 并不是乌合之众， 他们对于民粹主义运动的支持更像是一种理性的集体行动。虽然上述两类研究存在明显的差别，但对于研究工作的推动作用却是相通的， 那就是指出并在一定程度上解决了第一阶段研究普遍存在的从社会基础到实际的民粹主义运动之间的分析断裂问题。只不过这一时期的大部分研究者主要从自上而下的层面，关注民粹主义政治人物如何通过其理念、宣传演说等途径赢得“ 人民” 的支持，另有一部分研究者则主要从集体行动的视角关注“ 人民” 选择支持民粹主义政治人物的过程和原因。当然，这一时期的研究也存在一些普遍缺陷， 集中的反映就是主要停留在对第一阶段研究的批评和修正层面， 没有做出充分的解释和理论提升。或者说， 研究进展主要体现在方法层面，理论贡献较少。第三阶段的相关研究主要基于新制度主义的分式范式， 将关注的焦点聚焦于政治制度自身的运转和效能问题， 认为民粹主义的出现是政治制度运行失败的反映或征兆：“当公众无法通过僵化的政党政治渠道参与到政治生活中时， 就会投人到民粹主义者的怀抱”。这一阶段研究工作最重要的贡献是将政治民粹主义发展到经济民粹主义的新阶段。当然，这一阶段的研究同样也存在一些问题： 由于主要关注制度本身的运行与效能问题，对社会性因素重视不够， 使研究工作的解释力存在一定的问题 。例如， 虽然政党本身并没有发生明显的变化，但由于社会结构发生了重要的变化（例如一些国家由于海外移民的大量涌人打破了传统的政治关系网络），在这种情况下即使原来的政治制度并没有变化，但由于施政策略已无法适应社会结构的变化，执政党通常会陷人困境。
（二） 本文的分析框架
总结前文的分析， 现代化理论和社会结构主义、行为主义、新制度主义三个分析范式虽然都存在一定的问题， 但无疑都对民粹主义研究发挥了积极的推动作用，也给后续研究工作奠定了良好的基础。本文将在借鉴上述已有研究成果的基础上， 结合拉美地区和泰国的经验， 综合社会结构主义、行为主义和新制度主义三个分析范式， 主要从社会基础、制度环境和主观推力三个层面展开分析，尝试归纳福利民粹主义的生成逻辑和演化路径。
具体来看， 本文首先借鉴现代化理论和马克思主义的社会结构理论， 将主要由经济因素导致的贫富对立和社会分裂作为福利民粹主义生成的主要社会基础。其次，借鉴新制度主义的分析范式， 通过对案例国家和地区政治制度化水平的考察， 将政治制度本身的运行失败或漏洞， 作为衍生福利民粹主义的制度环境。最后， 在实际的政治生活中，一个国家或地区即使具备了相应的社会基础和制度环境，如果没有民粹主义政治人物的鼓动， 福利民粹主义通常也不会自然而然地生成。因此， 笔者借鉴行为主义的相关研究范式， 将民粹主义政治人物的鼓动与引领作为福利民粹主义蔓延的主观推力。此外，本文也将对特定的经济结构和社会文化心理， 以及民粹主义政治人物的政治理念所发挥的影响作用， 做简要的分析。
（一） 拉美地区： 福利民粹主义的大本营
虽然通常认为民粹主义起源于19世纪中后期的俄国和北美， 但纵观人类历史， 拉美却无疑是民粹主义最为活跃、影响最为深远的地区。拉美地区的民粹主义发端于20 世纪30年代， 时至今日仍然有着广泛的影响，已成为一种普遍的政治文化， 对公众的社会心理具有重要影响。近百年来， 拉美地区的民粹主义政治人物层出不穷， 深刻影响着拉美地区的社会经济发展进程。阿根廷的庇隆（ Juan Percm） 可以被视为非民主时代拉美地区民粹主义的典型代表， 而委内瑞拉的查韦斯、玻利维亚的莫拉莱斯、乌拉圭的克雷亚则可以被视为社会经济较为稳定的“ 民主巩固” 时期的民粹主义代表人物。回顾拉美地区的民粹主义演变史， 除了20世纪90年代新自由主义大行其道的十余年间， 以及周期性的军政权统治时期，“以福利换选票”始终在民粹主义政治人物的施政纲领中占据着极为重要的位置。通常情况下， 上台执政是民粹主义政治人物的首要目标。在这一目标的驱使下，虽然拉美地区民粹主义政治势力迎合“人民” 诉求的具体政策不尽相同， 但一个普遍性的施政导向就是不顾自身经济发展水平和财力的限制，试图通过模仿西方国家，尤其是欧洲大陆国家的社会福利和就业保障政策， 甚至试图对西方发达国家进行“福利赶超”， 以期达到快速提高低收入群体收入， 缩小贫富差距的目的。综上所述， 选择拉美地区作为案例之一， 与本文的研究主题十分契合。
（二） 他信体制下的泰国： 福利民粹主义驀延至东南
长期以来，“ 微笑国度” 泰国在政治生活上呈现给世人的基本特点就是以曼谷政商集团和城市中产阶级的民主为表，以王室和军事集团组成的政治同盟为里的“ 泰式民主”。农民作为泰国最庞大的一个社会群体，长期被排斥于政治生活之外。然而这种情况随着泰国1997年宪法的颁布和2001年他信（Thaksin Shinawatra） 的上台执政， 开始出现剧烈变化。他信在竞选过程中极力宣扬一系列主要惠及农民等低收人群体的“ 草根政策”， 并在上台后不顾财政压力全面落实， 从而唤醒了泰国农民的政治参与意识，农民成为他信的忠实支持者。他信下野后承认， 他甚至原本计划在第二个任期内推行农村土地改革。“ 如果你的土地不生产任何东西，我们将把土地从你手里买过来，除非你在土地上取得了富饶的收成。如果你坚持拥有它， 那好， 那你的税费会一年比一年地高。并且最终我们会把土地要回来， 把它转给艰苦劳动的农民。”
他信政权的上述施政措施显然具有明显的指向性。农民等低收人群体是主要的获益者， 而王室、军事官僚集团、曼谷政商集团和城市中产阶级， 乃至农村大土地所有者等传统既得利益集团的利益却受到了不同程度的损害或潜在威胁。而且，虽然他信执政时间并不长， 但一系列“草根政策”仍然给政府财政造成了不小的压力，所以说上述政策具有了一定程度的“政治性分配激励” 色彩。最后，利益冲突难免演化为政治动荡， 成为近年来泰国街头政治蔓延、政局动荡的主要根源。基于此， 虽然存在一定的争议， 但学术界主流的观点是将他信视为一个非典型的民粹义政治人物。而且，令人担忧的是， 从近十余年的政治实践来看， 泰国似乎逐步开始重演民粹主义政治人物与军政权交替上台的拉美式民主噩梦： 虽然他信直接执掌泰国政坛的时间只有5年多， 但却成为泰国政治发展的分水岭。他信下野后， 泰国政坛仍然陷于他信阵营与反他信阵营的争斗中不可自拔， 社会的分裂与对立趋于固化。尤其是2011 年他信的胞妹英拉（Yingluck Shinawatra ） 上台后，泰国政府总体上延续了他信的经济社会政策， 大力推行以高于市价4成至5成的价格向农民收购大米等“ 惠民政策”， 造成泰国政府累计亏损达8780亿泰铢。伴随着反对派的持续抗争，英拉最终与他信殊途同归， 在军方发动的政变中下野。直到近年来， 国内外有关民粹主义研究的经验基础仍然主要基于拉美地区的实践， 少量基于欧洲和北美地区民粹主义极右翼势力的实践。他信上台后，逐渐出现了一些有关泰国民粹主义的研究， 但其核心概念和分析框架主要是借鉴了既有的关于拉美地区民粹主义的研究， 缺乏对两者异同的系统比较。综上， 本文在归纳出福利民粹主义这一核心范畴的基础上，选择泰国这样一个民粹主义的“ 新兴”国家， 并将其与作为民粹主义大本营的拉美地区进行比较，有利于夯实研究工作的经验基础。
（一） 福利民粹主义萌发的社会基础：贫富分化导致的严重社会分裂
任何政治行为都不会出现在真空中， 民粹主义的蔓延同样离不开相应的社会基础。在一个贫富分化和社会对立严重的社会里，借助于“ 政治性分配激励”式的社会福利政策缩小贫富差距， 通常会得到“ 人民”的拥戴， 这成为催生福利民粹主义的温床。如果从社会结构的层面考察拉美地区和泰国二战结束以来的发展轨迹，就会发现两者存在很多相似之处： 两者都存在着严重的贫富分化， 这成为社会分裂的主要根源， 从而使“ 纯粹的大众”与“贪腐的精英” 之间的对立具备了有力的现实素材，成为福利民粹主义生成的社会基础。
１． 拉美地区： 城市贫困化与贫富对立。回顾拉美地区二战结束以来的发展历史，一个重要的特点就是持续高速推进的城市化进程与严重滞后的工业化并存。再加上收人分配的严重不公，导致了严重的城市贫困化， 这成为城市社会分裂的根源。20 世纪20年代，拉美地区的城市化率平均已经达到25％ 左右，1950年则达到了41.4％ 。此后的半个世纪， 拉美地区的城市化进程持续高速推进， 到2010年已达到79.6％ ， 成为仅次于北美地区（80.7％） 的全球城市化率第二高的地区。然而，相比于高速推进的城市化， 拉美地区的工业化水平却普遍非常滞后， 直到2000 年， 才达到30 ％ 左右的水平。由于工业化严重滞后于城市化， 城市就业状况十分糟糕： 到20世纪90年代中期， 收入较低且缺乏保障的非正规就业在几个主要拉美国家的就业比重中仍然处于50％ 左右的高位（ 参见图１） 。
糟糕的城市就业状况， 再加上历史上原本就存在的收人差距过大等问题，导致城市贫困化成为过去半个多世纪拉美地区社会经济发展的一个基本特点， 并成为社会分裂的主要根源（ 参见图２） 。面对恶劣的生活状态， 以农村新移民为主的城市贫民提出了改善生活、缩小贫富差距等诉求，在诉求得不到政府有效回应的情况下， 福利民粹主义就具备了破土而出的重要社会基础。例如，
1998年査韦斯上台后， 实施了一系列民粹式的经济社会政策： 重新分配土地， 石油工业国有化， 大幅度提高原油税， 征收银行交易税， 大量修建面向穷人的学校和低价住房，向穷人发放无息贷款等。虽然上述举措得到低收人群体的热烈支持， 却引起国内企业主、城市中产阶级和国外资本的强烈不满， 并在2002年4月遭遇政变。然而， 政变发生之后， 査韦斯却依靠以非正规就业工人为主体的城市中下层民众的拥戴和军方的支持， 很快平息了政变。
当然， 除了主要由贫富分化导致的社会分裂， 拉美地区长期以来普遍存在的政府主导的经济发展模式以及庞大的国有经济，客观上为民粹主义政治人物调动资源提供了便利， 成为实施“ 福利赶超” 的重要物质基础。此外，自殖民地时代就已经得以广泛传播的强调绝对平等的“ 仇富心理”，则在一定程度上可以被视为民粹式社会福利政策得以实施的社会心理基础。
２． 泰国： 城乡差距与贫富对立。与拉美地区不同，泰国的社会分裂主要源于长期以来的城乡二元社会结构， 尤其是曼谷等大都市居民与农民之间存在的收人鸿沟以及由此引起的城乡贫富对立。二战结束后， 泰国在经历经济较高增长的同时，人口贫困率仍然较高， 城乡贫富差距和二元对立十分严重。直到目前， 泰国仍然是世界上贫富差距最大的国家之一。到21世纪初，虽然仍有约６60-70％ 的人口居住在农村， 但城乡之间在居民收人、公共服务水平等方面， 却都存在着严重的差距（ 参见表1） 。例如，15岁以上受过高等教育和未受过初等教育者的比率， 曼谷分别是22.5 ％ 和19.4 ％， 北部地区是5.6％ 和29.2％， 东北部地区是4.3％ 和40.7 ％ 。2013 年，540万贫困人口中有88％ 分布在农村， 尤其是北部和东北部地区。
长期以来，泰国农村始终整体上处于自给自足的小农经济体系下， 加之佛教作为国教， 其“ 轮回” 思想对农民的社会心理具有强大的影响， 从而使得传统的“ 主一仆” 庇护制社会结构在农村地区根深蒂固， 农民主要扮演政治顺从者的角色， 政治参与严重不足， 地方豪强长期主导农村政治生活。此外，泰国王室长期将农村作为其合法性资源的主要来源地，通过对农民采取施舍式的扶贫救助， 来贏得农民对国王的支持。直到他信的政治时代到来之前，“ 关心（ 农村） 穷人已成为泰国王室的专利权。”其他政治势力则怵于王室的强大影响力， 不敢过度染指农村。然而，随着经济的发展尤其是农业经济的发展， 教育水平的提高和民主思想的传播，泰国农民的政治自主意识和权利意识开始觉醒， 相对剥夺感日渐突出， 对现存的城乡贫富差距和政治权力结构曰益不满。在这种情况下， 农民与作为既得利益者的王室一军事集团同盟、曼谷政商集团以及城市中产阶级之间的矛盾日益加深，贫富对立和社会分裂日渐明晰， 从而为他信政权实施民粹式的“ 草根政策” 奠定了社会基础。
（ 二） 福利民粹主义萌发的制度环境：缺乏法治与社会基础的民主制度
如何避免代议民主政治制度下大众的参与热情被少数人所利用，进而导致民粹主义倾向，一直是政治学研究的核心课题之一。在实践中， 为了防止民主滑向民粹， 西方国家通常借助于三个层面的制度安排进行约束：一是强调“ 法治” “自由”， 通过法治手段，特别是违宪审查制度， 防止出现“ 多数人的暴政”；二是裉据公共事务所涉及的群体和层次，采取不同的决策方式， 将“ 公投”“ 公议”“ 公决” 等直接民主形式限定在小群体事件中； 三是将“ 协商民主” 贯穿于公共决策， 避免陷入“选主政治”。
实事求是地说， 从二战结束以来主要西方国家的实践来看， 西方国家总体上比较成功地预防和遏制了民粹主义倾向的蔓延。但除了上述制度安排， 平稳有序地扩大政治参与的范围也是西方国家能够较好地遏制民粹主义的必要条件。通常认为，西式代议民主最基本的外在特征就是一人一票的竞争性选举。然而， 从主要西方国家的政治发展历程观察， 普选权的完全实现却是在其民主制度建立后很久。具体来看， 德国1918 年确立了普选权， 是西方国家中最早普及选举权的， 但在纳粹统治时期普选权实际上又被废除了。英国1928年确立了普选权， 是西方连续实行一人一票选举制度最早的国家。其后是日本（ 1945年） 、意大利（1945年） 、法国（1948 年）、加拿大（1960年） 。直到1965年， 南部非洲裔美国公民才获得选举权，澳大利亚则直到1967 年才赋予原住民选举权。正如亨廷顿所指出的， 现代化进程中的政治动荡很大程度上源于新的政治集团被迅速动员起来卷人政治生活。
从本质上看， 选举民主是社会平等化的产物。西方国家确立普选权的时候， 早期的资本积累已经完成， 多数国家已经基本完成了工业化和城市化，中产阶级成为主流社会群体。因此，公众的利益和观念虽然有差异但却不是不可调和的， 曾经存在的严重的阶级对立与社会分裂已成为历史，一人一票的选举政治并不会导致社会的紧张。就此来看， 西方国家渐进式地推进普选权，实际上起到了“以时间换空间”的效果， 避免了在社会分裂严重的情况下过度扩大政治参与所可能导致的政治风险。如果从法治和政治参与的视角观察拉美地区和泰国的民主化进程，呈现在我们面前的却是缺乏牢固法治和社会基础的拉美式民主和泰式民主， 这就使得福利民粹主义的产生具备了必要的制度环境。
首先， 从法治的视角观察， 拉美国家和泰国的“宪政” 制度可以说是徒有其表。在拉美33个独立国家中，有19个国家实行美国式的总统制。从拉美地区总统制国家的宪法规范来看， 多数是具备总统制国家基本特质的。但从实际的政府过程来看，其总统制实际上是一种总统近乎完全独立、不受立法机关和司法机关制衡的“ 超级总统制”。以至于到了20世纪90 年
代， 还出现一些拉美国家的总统宣布解散议会和最高法院的事件。在这种制度环境下， 得到“ 人民” 支持的强势总统常常无视国内法律和国际惯例， 无所顾忌地推行其民粹式的社会福利政策。在遭遇制度障碍的时候， 则频繁借助于全民公决等途径，在“ 人民” 的拥护下绕开体制和规则的制约。相比于拉美地区， 泰国的他信及其继承者显然要温和得多，他们并没有像拉美地区的民粹主义政治人物那样频频绕过体制， 推行民粹主义政策。这与他信阵营刚刚崛起， 其反对者仍然具有强大的政治影响力， 特别是王室一军事集团同盟，随时可能以各种借口干涉他信政府的施政等情况存在较大的联系。而且， 现任国王普密蓬 继位以来， 泰国已经发生了20次政变（其中15 次成功） ， 每次政变成功之后几乎都会通过新宪法。可以说， 频繁的废止使得作为国之根基的宪法毫无权威性可言，几乎成为政变后对既有权力格局的确认手段而已。
在政治参与方面， 拉美地区与泰国的相似度更高， 二者都是在社会基础还不具备的情况下强行扩大政治参与的范围， 过早地推行一人一票的选举制度。具体来看，虽然在社会经济发展方面远远落后于欧美国家， 且国内存在尖锐的贫富分化和社会对立， 但拉美国家普选权的确立几乎与欧美国家同步（ 参见表2 ） 。泰国虽然也同样很早就确立了普选权， 但由于长期的军人掌权以及农民被排斥在政治生活之外， 所以普选权事实上长期有名无实。直到被认为是泰国“ 民主政治里程碑” 的1997 年宪法颁布实施，一人一票的选举制度被真正落实后，农村地区地方豪强主导的庇护体制瓦解， 农民的普选权才开始被真正落实。但是与拉美地区面临的问题十分相似1997年之后的泰国仍然处于较低的经济发展水平，特别是在农民的相对剥夺感日益严重的情况下， 城乡二元经济和社会结构反而在民主政治一人一票逻辑的驱使下， 被加速催化为社会阶层间的对立与冲突。
（三） 福利民粹主义萌发的主观推力：民粹主义政治人物的鼓动
无论是本文重点分析的社会基础和制度环境，还是特殊的经济结构和社会文化心理， 都只是福利民粹主义生成的客观条件。然而， 即使具备了上述条件， 福利民粹主义通常也不会自然而然地生成， 只有在民粹主义政治人物的鼓动和引领下，它才有可能最终演变成为现实。正如勒庞所言， 在任何政治革命和社会运动中， 如果没有领袖，民众是无所作为的， 因为他们从来不能引导自己的运动。在拉美地区， 可以说近百年以来民粹主义政治人物层出不穷。而在泰国，他信成功地将农民这一“ 沉默的多数” 组织起来并爆发出惊人的力量。在民粹主义运动中，“领导者的任务是安顿民众， 向他们灌输各种信条， 把他们组织起来，以使其成为一个具有权利与义务意识的能够追随领导者的团体”。这要求民粹主义政治人物必须是“ 能够体现人民智慧的伟大领袖” 。尤其在拉美地区，“由于拉丁美洲民粹主义事实上并不代表单一的农民或者工人的利益，而是多阶级利益， 这些多阶级利益之间必定会发生相互间的冲突。因此， 其统治地位的维系在很大程度上就需要依赖于单个领导人的个人魅力”。
具体到福利民粹主义的生成过程， 民粹主义政治人物所发挥的作用主要体现为两个层面： 其一是使“ 人民” 聚焦于已经十分严重的贫富分化和社会对立， 进一步加剧社会对立和分裂， 以此吸引“ 人民”的政治参与和支持； 其二是利用本身就缺乏法治与社会基础的民主制度所存在的种种漏洞， 通过实施大规模目标指向明确的高强度社会福利激励，将来自于“ 人民” 的支持持久化。
在现实的政治生活中， 特别是拉美地区的民粹主义社会运动中， 高超的宣传策略通常是民粹主义政治人物使用的主要动员工具。长期以来， 民粹主义政治人物在政治宣传和动员中表现出来的一个重要的外在表征，就是将十分复杂的问题诉诸口号式的简单解决方案。此外， 这些政治人物也常以其政治言论的煽动性和内容的模糊性闻名于世。因为对于民粹主义政治人物而言， 政治言论的目的主要是为了制造轰动效应， 让“ 人民” 去“ 感受” 它， 而不是保持思想上的前后一致。当然， 上述现状与其主要受众是那些收人和受教育水平普遍处于较低水平的底层民众存在直接的关系。
此外， 内容的模糊性是民粹主义政治人物政治言论的另一个鲜明特色。其中的道理比较简单： 模糊的政治言论有利于吸引更多认知水平较低的民众， 也便于在竞选许诺无法兑现时做出变通性解释。因此在很多情况下，言论的重心不在于解释， 而在于劝说， 需要的是共鸣， 而不是解决现实问题的答案。因此， 拉美地区的绝大部分民粹主义政治人物往往既不提出具体的发展目标，也没有具体的行动方案，而是根据现实的需要“ 随机应变” 。
从政治宣传和动员的视角来看， 拉美地区的民粹主义政治人物更接近传统的民粹主义， 即在丑化“ 精英” 的同时， 积极唤起“ 人民”的政治参与。他信则不同，虽然他也主打平民主义， 但更多地则是通过接近和同情农民等弱势群体， 而不是丑化“ 精英”的方式吸引他们的参与和支持。
上述差异在经济社会政策方面也得到了体现：以庇隆、查韦斯等为代表的拉美民粹主义政治人物，习惯于频频动用“ 均贫富” 式的横向转移支付手段来吸引低收人群体；他信阵营虽然也推出了“30铢治百病” 以及英拉执政时期高价收购农民大米等民粹主义色彩浓厚的社会经济政策，但总体较温和。也正是因为存在上述差异， 他信被认为更像是一个自由主义式的新民粹主义者， 而不是传统的民粹主义政治人物。当然也不能否认， 他信的平民出身和他对泰国农民的同情心理，也是导致其推行民粹式社会福利政策的重要原因。他信曾说：“ 我有在农村地区生活的甜美回忆。… … 也许那是我对农村人确实感到同情的一个理由，他们是这样的贫穷， 又是那样很少有什么机会。我们怎么能给他们一些机会， 给他们一些希望？… … 我的激情是要解决那些（农民）的问题。”
（一） 拉美:民粹主义宏观经济学
总体来看， 拉美地区的民粹主义政治人物在推行民粹式“福利赶超”的过程中， 普遍的做法是无视经济发展规律， 不顾代价地动用公共资源， 甚至突破法制，强行对国内私人资本和外资实施国有化， 以此支撑庞大的社会福利支出。具体来看， 可以把民粹主义政治人物的做法归纳为以下几个主要方面： 产业政策方面， 对外强调“民族主义”， 限制外资发展， 对内则推动国有化， 歧视私营企业； 就业政策方面，主要通过强制性全员就业的方式实施就业保护； 收人分配政策方面， 往往是通过强制或者变相补贴的方式， 提高工资水平， 而当通货膨胀严重时， 则直接对物价实施管制；社会福利政策方面， 则实施严重脱离经济发展水平的“ 福利赶超” 。
拉美地区民粹式的社会福利政策反映在政府公共支出方面， 就是消费性支出全面压制生产性支出， 社会支出严重超越自身的经济发展水平。根据其不同功能， 财政支出可以区分为生产性支出和消费性支出，前者主要通过基础设施投资促进经济增长， 后者则主要提供公共服务满足公共需求， 无法直接促进经济增长。其中， 社会支出被认为是消费性支出中最为重要的项目。因此，多数发展中国家的公共支出结构更倾向于生产性支出。目前， 从社会支出在公共支出中所占比重， 以及社会福利政策的完善程度来看， 除了基本可以被纳入“ 福利国家” 的OECD（经济合作与发展组织） 国家， 就只剩下部分拉美国家。具体来看，20世纪90年代初，主要拉美国家社会支出占GDP的平均比重已经超过了10％，2001 年更是上升到16.3％ ， 且阿根廷、巴西、乌拉圭等几个国家已经超过或接近20％（ 详见图3 ） 。如果以社会支出占财政支出的比重来衡量， 拉美地区则平均由1990-1991年的41.8 ％ 上升到1998-1999年的47.8％ ， 个别国家中央（ 联邦） 层级的社会支出占财政支出的比重更是达到了60％ 以上， 如巴西60.4 ％ 、阿根廷63.6 ％、智利66.8 ％ 、乌拉圭72.5％。社会支出不合时宜的扩张， 必然导致生产性支出不足： 从20世纪80 到90年代，拉美国家的基础设施投人始终呈下降趋势， 从1988 年占GDP的3 ％ 下降到1998年的1 ％ ， 短短10 年就下降了2倍。
除了消费性公共支出全面压制生产性公共支出，拉美国家在财政支出方面的另一个重要特征是不考虑税收能力的财政扩张冲动， 及其引发的严重的财政赤字危机和货币危机（ 参见表3）。这种不负责任的财政货币政策被称之为民粹主义宏观经济学， 以区别于凯恩斯主义的财政货币政策。
综上， 由于民粹式的“ 福利赶超” 与经济发展水平存在严重脱节，对拉美地区经济的健康发展破坏力极大， 这一政策不但没有取得预期效果， 反而走向了另一个方向： 社会福利支出的迅速增加引发了大规模的财政赤字和债务危机， 成为增长停滞乃至倒退的重要诱因，社会福利事业和经济增长最终双双掉入“ 陷阱”。
（ 二） 泰国： 他信的“ 草根政策”
他信之所以被学术界普遍认定为民粹主义者，主要原因就是其在执政期间推行的一系列主要倾向于农民等中低收入群体， 且带有一定的“政治性分配激励”色彩的“草根政策”， 以及已经被提上日程但尚未实施的、带有平均分配耕地倾向的农村土地改革计划。在他信政府实施的“ 草根政策”中，“乡村基金”“三年缓债” 和“30铢治百病” 被认为最具代表性。“乡村基金” 计划的主要做法是在泰国城乡基层社区成立基金，由政府拨款向每个基金提供100万铢周转资金， 以信贷方式支持农业技术改造、特色产品加工等。截至2005年5月， 已在全国7.4万个行政村和4500 个城市社区设立基金项目， 覆盖率达99.1 ％ ， 通过国有银行向1780万借款人支付了2590亿铢。“ 三年缓债” 计划的具体做法是允许贷款额在10万铢以内的农村债务人延缓三年还债， 并免除三年内的利息。该计划在实际执行过程中则更进一步，直接减免了大量的债务。截至2004年4月， 共有约230万农村债务人从该计划中受益， 其中仅减免债务的就达113.8万件， 减免总额412.9亿铢。
“30铢治百病” 计划的具体做法是规定除了公务员、社会保险在保者和国企员工以外的约4460万泰国人只要进行简单的登记， 就可以在就诊时以只花费30铢的代价，就能够全面、平等地接受有质量的医疗健康服务。而且， 社区的负责人和个人月收入不足2000铢或家庭月收人不足2800铢的低收人者， 甚至连30铢的门槛费也不需缴纳， 完全免费就诊。
在他信政权一系列“ 惠民政策”的背后， 是政府预算中不断增加的社会支出比重。尽管泰国政府财政自1997年以来便连年赤字， 十分困难， 但他信还是在2001年2月执政以后， 顶住各方面的竞选时承诺的“ 惠民政策”， 这也使得政府背上了沉重的财政压力。以“30铢治百病” 计划为例， 自2001年实施以来， 政府投人了大量的资金支持这一计划，且呈现高速增长态势：2002 至2006年度的财政预算资金分别为276、305 、336、409 和545 亿铢，5 年的时间就增长了近1倍。在他信执政的第4年， 泰国中央政府在社会保障、健康医疗等社会支出方面的比重已经远远高于印度尼西亚、菲律宾等经济发展水平相当的邻国，甚至明显高于韩国、新加坡等新兴发达国家（ 参见图４ ）。
此外， 他信执政以来推行的一系列“ 草根政策” 带有明显的目标指向， 以农民为主体的中低收人群体是最大的受益者， 这在“乡村基金” “ 三年缓债” 和“30铢治百病”三大“ 惠民政策”中均得到了明显体现。与此同时，中高收人者不但没有得到实惠， 某些方面的利益反而受到了一定程度的损害。例如在“30 铢治百病” 计划推行后， 中低收入家庭的医疗支出占比不断下降， 中高收人家庭则出现了一定的上升（ 参见表4）。此外， 长期作为泰国王室主要合法性来源的农民迅速转变为他信主义的坚定追随者， 这一现象被认为严重侵害了王室的利益。
综上，与拉美地区的民粹主义政治人物多崛起于各种底层社会运动不同， 他信作为泰国最为成功的企业家之一， 不大可能像很多拉美地区的民粹主义政治人物那样鼓动针对国内外资本的仇恨情绪。同时，他信将其严重偏向农村和农民的公共支出解释为机会资本主义（opprortunity capitalism）， 旨在促进泰国经济的健康和平衡发展。由于国内的政治反对派仍然具有强大的影响力，他信政权以及其继承者们的执政时间较短， 因此其具有一定福利民粹主义倾向的施政， 总体上比拉美地区温和很多。
大体来看， 二战结束以来， 民粹主义似乎成为很多拉美国家挥之不去的梦魇，且呈现出一定的政治经济周期： 严重的社会分裂、缺乏法治和社会基础的民主制度成为福利民粹主义产生的客观条件， 而政治人物的鼓吹与动员则成为其主观推力， 最终导致民粹主义蔓延，福利超载频发， 并引发了严重的财政和经济危机。在这种情况下， 往往就会出现军事政变， 军政权以国家秩序护卫者的身份上台， 通过强力手段修正民粹式的经济社会政策。待到经济形势渐趋稳定的时候，军政权往往又迫于内部和外部的各种压力， 不得不还政于民。于是， 具有深厚社会基础的民粹主义再次萌发并蔓延， 继而进入新一轮循环（ 参见图５ ） 。当然， 本文对于福利民粹主义演化路径的归纳，主要是基于部分拉美国家的经验， 其普遍性有待进一步的验证。从他信执政以来的政治发展进程来看， 泰国的民主化进程已经展现出陷人拉美式陷阱的征兆。
一方面， 为了继续获取农民等中低收人群体的支持， 他信的施政策略仍然被英拉等继承者奉为圭臬， 乃至更甚。如果说他信时代以“30铢治百病” 为代表的一系列社会福利政策已经在一定程度上具有了“ 政治性分配激励” 的色彩， 那么英拉时期的高价收购大米政策则把这一特点体现得更为明显了。另一方面，他信主义已经在泰国政坛全面蔓延， 反他信阵营为了争取中低收入者的支持， 也不得不在健康医疗、针对中低收人者的低息贷款、特殊补贴等领域全面跟进。在泰国2005 年的选举中， 民主党等反对党纷纷抛出了各自版本的“ 全面健康保健计划”（“30铢治百病”计划的官方名称）， 甚至承诺的资金投人力度超过了他信阵营。例如， 民主党承诺将现行人均1300 铢的医疗健康投人提到高1700 铢。到2010 年，虽然由反他信阵营的民主党执政， 但在福利刚性的作用下，“ 全面健康保健计划”的预算支出却从2002年他信政府实施初期的276 亿铢
飙升至894 亿铢， 短短10年就增长了2倍多，呈现出滑向福利陷阱的趋势。由此来看， 虽然他信执政时间不长， 但民粹式的福利超载已经在泰国政坛蔓延。
总体来看，二战结束以来发展中国家借鉴西式民主的成功案例， 恐怕也只限于韩国、中国台湾等少数东亚国家和地区。对于很多发展中国家而言， 要么是军阀、财阀等各种精英势力主导的伪民主，要么就是深陷民粹主义的泥潭不能自拔， 或者是两者的恶性循环。结合拉美地区和泰国的经验， 本文认为， 发展中国家首先需要做的是在努力推动社会经济持续快速、均衡发展的基础上，尽可能弥合贫富对立等可能诱发社会分裂的因素， 夯实民主政治的社会基础。同时， 通过完善顶层设计， 真正建立起法治国家， 并搭建起社会各阶层平等对话的协商民主平台，才有可能规避政治参与扩大化所带来的政治风险， 避免福利民粹主义的萌发。
《政治学研究》2015 年6 期
本期编辑：焦越姗
出品
编辑团队微信请扫描下方二维码